2011年以来，赵某利用担任村二组组长的职务便利，与村文书张某商议后，在发放村二组村民南水北调工程永久用地补偿费过程中，以在补偿费分配表中添加张某的方式，先后两次以张某名义套取16万多元。张某分得3万元，赵某将其余13万多元据为己有。

　　分歧意见

　　第一种意见认为，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事土地征收、征用补偿费用的管理工作，属于从事公务，赵某将公款据为己有，构成贪污。

　　第二种意见认为，土地征收、征用补偿费用一旦拨入村集体账户，其性质即变为村集体财产，不再属于公共财物，赵某非法占有这部分财物不构成贪污，只能以职务侵占性质认定。

　　第三种意见认为，应当区分土地征收、征用补偿费用的性质，其中，由村委会协助人民政府管理、发放给村民的部分，属于公共财物，非法占为己有构成贪污；本应归属村委会集体所有的部分，属于村集体财物，非法占为己有构成职务侵占。

　　评析意见

　　笔者同意上述第三种意见。

　　村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不属于政府机关；其工作人员没有国家编制，不享受国家工作人员待遇，所从事的事务也不完全是国家公务，还包括村内自治事务等。因此，对村基层组织人员不能简单以国家工作人员论。但是，村基层组织除了管理本村自治事务外，还要协助上级人民政府组织村民完成国家各项行政任务，实际上承担着大量行政性工作。对此，全国人大常委会的有关解释规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事“土地征收、征用补偿费用的管理”等行政管理工作时，属于“其他依照法律从事公务的人员”，在从事公务中侵吞公款的，应当认定为贪污。

　　土地征收、征用补偿费用的管理，情况比较复杂，主要指国家征用土地后，对所发放的土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费的管理。《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。基层组织协助人民政府将这部分款项发放给土地承包人，显然属于从事公务。但是，土地补偿费是村集体财产还是公款，对该款的管理、发放是村内自治事务还是从事公务，存在一定争议，实践中需根据不同情况判断。

　　首先，代政府发放给土地承包人的情况。国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定，“按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定”。此后，不少省级人民政府以地方政府规章等形式明文规定，应将70%至90%的农用地土地补偿费支付给被征地农民，剩余部分归村集体使用。据此，村基层组织依照人民政府的规定，将土地补偿费发放给被征地农民的，应当认定为从事公务。

　　需要注意的是，在此情况下，即使相关补偿费被拨入村委会账户，也仍属村委会代为管理的公款，村委会人员协助政府进行管理的职责并未结束，其进行的发放工作仍属协助政府从事公务，在此过程中将公款非法占有的，应当认定为贪污。

　　其次，应归属村集体的情况。其中，一是土地补偿费留给村集体使用的部分。这部分费用，经村民大会讨论表决，并由村集体予以提留，即成为村集体财产。例如，按照有关规定，土地补偿费按80%给被征地农户的标准扣除后，村集体提留的剩余20%，即为村集体财产。村基层组织人员侵吞村集体所有的资金，应以职务侵占性质认定。二是农用地以外的其他土地的补偿费用。农村集体土地情况比较复杂，可分为农用地、建设用地、公用地、未利用地等。征用公用地、生产路、村上便道、未利用地等土地后发放给村集体的土地补偿费，属于村集体财产，行为人非法占有这部分钱款，也应以职务侵占性质认定。

　　在所举案例中，南水北调工程永久用地补偿费系因村集体土地被国家征用而支付的补偿费用，但对具体是何种集体土地，案例中交代不十分清晰。如果这些土地是已被农民家庭承包的农用地，村基层组织代为管理补偿费和发放给农户，则应当认定为公款，村基层组织人员管理、发放行为属于从事公务，将公款非法占有则构成贪污。但是，如果这些土地是村集体用地抑或其他未利用地，则这些款项本应属于村集体所有，性质上不是公款，将这些款项非法占有，应构成职务侵占。（叶研）